行政命令难改产业结构

经过两年酝酿，产业结构调整政策终于从“征求意见稿”变成了正式文件。１２月２１日，新华社受权发布《促进产业结构调整暂行规定》，与之配套的《产业结构调整指导目录（２００５年本）》也一并面世。

“规定”给出的原则很明确：“坚持市场调节和政府引导相结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加强国家产业政策的合理引导，实现资源优化配置。”

在“规定”及其配套的“目录”中，“政府引导”体现得很明确。“目录”给出了三个筐子，贴的标签分别是“鼓励类”、“限制类”和“淘汰类”。三大类下装了１１００多个条目。

三者即将受到的待遇，在“规定”中也有明确区分。从土地、信贷、税收政策的各个方面，“鼓励类”都将受到优惠，而“限制类”尤其是“淘汰类”，看起来未来的日子不会好过。

“对属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续。”“对淘汰类项目，禁止投资。各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款……在淘汰期限内，国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。”

作为政府职能部门主导的产业结构调整政策，“规定”中数度出现的“要如何如何”或“不得如何如何”，明确体现了政府意志。能源资源紧张、环境污染严重、产业结构失衡，以政府所掌握的土地、信贷、税收之手，指出未来产业发展方向，也是职责所在。

但我们看见的，依旧是有形的行政之手，虽然“规定”强调了“市场配置资源的基础性作用”，但这种作用何以体现？政府又当如何构架一种有效的市场机制，使良好的意图在机制而非行政命令下实现？我们在“规定”中几乎找不到答案。

在有关方面官员解读这一“规定”时说，对于某些高耗能、高污染的行业，“规定”和“目录”的指导思想，“主要还是控制产能盲目扩张”。由这一问题衍生的一个问题是：为什么对配置资源原本应发挥“基础性作用”的市场，在中国，却往往都是“盲目”的？具体一点说，为什么高耗能、高污染的行业，不但无法被市场淘汰，而且还会存在“盲目扩张”的冲动？

答案其实很简单，在中国，高消耗不一定高成本，原因是资源价格被人为压低，扭曲严重；高污染也不意味着高成本，因为在中国污染环境，几乎零成本，或从未被计入成本。对能源、资源的价格管制，恰恰在之前切断了市场配置资源的“基础性作用”。在这个新版的“规定”中，我们似乎还能看见管制替代市场的影子。

以行政手段取代市场的例子，在这之前已经有了很多。比如屡禁不止的地方小煤窑，相关部门的政策，比“不得如何如何”的措辞还要严厉得多，甚至已经磨耳生茧，但各地的煤窑还是多如牛毛，甚至许多地方主管部门还“参股”其中，大捞好处。为什么？再强硬的行政之手，也掰不过利益的腕子。